Politique de l'eau : La faillite à prix d'or: une enquête de 'Que Choisir' de Mai 2007

Voilà quarante ans que ça dure, quarante ans que les agences de l'eau ont pour mission de lutter contre la pollution de la ressource en eau, quarante ans qu'elles financent leurs actions à 85 % auprès des ménages. Leurs redevances alourdissent régulièrement la facture d'eau. Elles en représentaient 8 % en 1991, 17 % en 1999. Après une baisse momentanée à 15 % en 2004, le bassin Seine-Normandie a prévu de les augmenter de 24 % de 2007 à 2012, Loire-Bretagne de 29 %, Artois-Picardie et Rhin-Meuse de 30 %. Les particuliers vont devoir payer 92,7 % des redevances perçues en Seine-Normandie, 88 % en Artois-Picardie. Les six agences qui se répartissent le territoire récupèrent ainsi près de deux milliards d'euros par an auprès des consommateurs. Au nom de quoi ?

Dans les textes, tout est clair et irréprochable, l'argent est perçu en fonction des pollutions émises. En Adour-Garonne, "l'agence perçoit des redevances auprès des différents usagers en fonction des perturbations qui leurs activités entraînent sur les milieux aquatiques. C'est l'application du principe pollué-payeur.

Démonstration en Loire-Bretagne. "Les agriculteurs sont responsables à 80 % de l'azote qui arrive à la mer chaque année, ce qui représente environ 180 000 tonnes et provoque les marées vertes du littoral. Sur la base de la redevance nitrates, les utilisateurs d'engrais devraient payer 54 millions d'euros, mais la loi sur l'eau de décembre 2006 exonère les agriculteurs de cette redevance sur l'azote, "commente Bernard Rousseau, responsable du réseau eau à France Nature environnement. "On pourrait aussi parler de la pollution organique ou de la pollution par le phosphore en provenance à 60 % de l'agriculture, ou de la dégradation de l'eau par les phytosanitaires, très majoritairement imputable à l'agriculture. Si le principe pollueur-payeur était appliqué, les pourcentages de pollution rejetée après le traitement ou après transfert à partir des sols. Or les agriculteurs ont cotisé jusqu'à présent à 2 % et les particuliers à 85 %. Plus on pollue, moins on paie."

En Adour-Garonne, l’agence a chiffré les mesures curatives prises en raison de la pollution par les nitrates et les pesticides. Interconnexion de réseaux de distribution d’eau potable, renforcement du traitement, déplacement de captages, recherche de ressource de substitution, soit un investissement de 150 millions d’euros à la charge des ménages alors que la pollution provient de l’agriculture. Là encore, une drôle de conception du principe pollueur-payeur que l’agence affiche sur ses brochures. Dans l’état des lieux qu’elle a dressée en 2005, l’agence Adour-Garonne admet d’ailleurs que les usagers domestiques contribuent plus qu’ils ne reçoivent (61,3 millions d’euros de redevances par an contre 41,7 millions d’aides) et qu’ils subventionnent les agriculteurs.

Une même schizophrénie règne en Seine-Normandie où « les taxes et redevances ont notamment pour objectif de faire évoluer le comportement des usagers de l’eau pour un plus grand respect et une protection des milieux aquatiques » et « participent à la mise en œuvre du principe pollueur-payeur. »

Une belle profession de foi qui ne tient pas face aux chiffres. Les agriculteurs, qui polluent 87 % des nappes souterraines, versent 0,5 % du total des redevances, quand les ménages, eux contribuent à 92, 7% !

Pour leur défense, les agences s’appuient sur une logique comptable. « Nos redevances financent nos programmes. Etant donné que nous affectons 75 % de nos aides aux collectivités locales, il est logique que 75 % des redevances soient prélevées sur les particuliers, justifie Claude Pignet, responsable des redevances à l’agence Rhin-Meuse. Le 9è programme concerne avant tout l’assainissement des communes qui doivent se mettre en conformité avec la directive sur les eaux résiduaires urbaines. Les objectifs doivent être respectés pour échapper à des pénalités sévères. Les enjeux agricoles sont du ressort de la directive cadre sur l’eau, 2015. Ils ont été jugés moins prioritaires. »

La mise aux normes des communes en matière d’assainissement est évidemment nécessaire et sa prise en charge par les ménages tout à fait logique. Mais cette pollution-là n’est pas la plus pénalisante. Les agences le savent mieux que quiconque, elles qui ont dû dresser un état des lieux de la ressource et évaluer la probabilité pour les rivières et les eaux souterraines d’avoir retrouvé leur bon état écologique à l’horizon 2015, le tout pour répondre aux exigences européennes de la directive cadre sur l’eau.

Le moins que l’on puisse dire, c’est que ces états des lieux attestent d’un bilan médiocre, voire carrément mauvais : 87 % des nappes souterraines polluées en 2015 par les nitrates et les pesticides pour le bassin Seine-Normandie, 57 % en Adour-Garonne avec une pollution par les pesticides qui s’aggrave, 50% des nappes contaminées en Loire-Bretagne et, sur la France entière, seulement 25 % des rivières qui atteindront le bon état en 2015. L’avenir s’annonce sombre.

Certes, les agences expliquent que les polluants ne sont pas les seuls facteurs de déclassement exigés par cette directive. S’y ajoutent les constructions telles que les barrages ou les endiguements qui modifient les cours d’eau … C’est juste, mais les polluants la première cause de déclassement et l’artificialisation ne concerne nullement les eaux souterraines. Bref, ce tableau affligeant exigerait des mesures de protection de la ressource drastiques.
Or, le 9è programme d’action engagé pour la période 2007-2012 dans chaque agence semblent dater d’un autre temps, celui des années 60 et 80, quand les communes et les industries polluaient à tout-va. Les agences ont alors financé les investissements d’épuration, une stratégie qui a payé pour résorber ce type de pollutions. Mais elles poursuivent aujourd’hui cette politique de dépollution quand le principal enjeu est ailleurs, dans la préservation de la ressource que l’agriculture intensive est en train de polluer sans qu’aucune mesure préventive efficace ne soit menée. Une stratégie qui donne des résultats insuffisants et met en cause le rôle des agences.

Face à l’état des lieux préoccupant dressé par les experts de Rhône-Méditerranée et Corse, le conseil scientifique du comité de bassin a bien perçu ce risque. « Le pessimisme affiché ici et là … sur l’efficacité des actions menées parle passé est sans doute excessif et doit être relativisé. Cette hypothèse d’échec relatif qui risque de dévaloriser dans une certaine mesure l’action antérieure des acteurs de l’eau, notamment celle du comité de bassin, pourrait démobiliser les énergies. Le Conseil a déjà eu l’occasion de rappeler une des causes structurelles de la modestie des résultats passés : la politique de l’eau ne vient trop souvent qu’après les initiatives des filières de production et des usagers, il est alors souvent trop tard.

Tout est dit, faire du curatif sans préventif condamne à l’échec. Les agences continuent pourtant à consacrer l’essentiel de leurs crédits aux investissements de traitement. Autant dire que les consommateurs financent des actions qui ne préservent pas la qualité de l’eau.

Alors, à qui la faute ? Aux comités de bassin, les instantes dirigeantes qui votent le budget des agences de l’eau et définissent leur politique. Daniel Bideau, vice-président de l’UFC-Que-Choisir de Clermont-Ferrand et membre du comité de bassin Loire-Bretagne, en sait quelque chose.

« Avec tous les représentants associatifs et ceux des conseils régionaux, nous avons bataillé contre le 9è programme qui maintient l’iniquité des redevances entre usagers et privilégie les investissements curatifs alors qu’il faut faire du préventif. Ce n’est pas un finançant la dépollution qu’on modifie les pratiques agricoles polluantes ! Ce programme a néanmoins été adopté par 56 voix pour et 31 contre. Cela prouve qu’il est impossible d’obtenir une majorité sans les représentants des industriels et ceux du monde agricole, présents en force dans les comités de bassin. Comme ils sont les grands gagnants de ce système qui fonctionne comme une banque au service de leurs intérêts catégoriels , ils votent pour l'immobilisme. "

Ce sont ces mêmes intérêts catégoriciels qui l’emportent dans le bassin Adour-Garonne, où Frédéric Cameo-Ponz, représentant des associations environnementales au conseil d’administration de l’agence, dénonce un 9è programme incompatible avec l’objectif de bon état de la ressource à atteindre d’ici à 2015.
« Puisque l’agence a identifié les rivières et les nappes dégradées, les actions devraient avoir pour but de résorber ces pollutions. Mais ce n’est pas la logique retenue. Sur un total de 1,4 milliard d’euros, 73 millions vont être consacrés à la lutte contre les pollutions agricoles alors que c’est un problème majeur. C’est dérisoire. La gestion de la ressource est tout aussi illogique. Alors que l’agriculture consomme 800 millions de mètres cubes d’eau en été pour irriguer quand la ressource est au plus bas, nous demandions des aides à la désirrigation des cultures. L’agence préfère financer la construction de barrages à 50 %. C’est un appel au développement des consommations alors qu’il est impératif d’économiser l’eau. ».

Malheureusement, ce n’est pas la nouvelle loi sur l’eau adoptée fin 2006 qui va changer la donne. Elle maintient l’inégalité des redevances au profit des industriels et, surtout, de la profession agricole. Le tout au nom du réalisme politique et des rapports de force. Tant que les consommateurs-électeurs, qui sont dans l’histoire pollués et payeurs, ne protesteront pas, les élus resteront plus réceptifs aux lobbies des professionnels.

Dans le cadre défini par la loi, ce sont les instances dirigeantes de chaque agence de l'eau, c'est-à-dire les comités de bassin, qui fixent le montant des redevances à appliquer à chaque catégorie d'usagers.
A priori, le système paraît démocratique. En réalité, la composition du comité est telle que les agriculteurs et les industriels y sont surreprésentés. Les intérêts des particuliers sont censés être défendus par les élus locaux. Mais ces derniers sont majoritairement issus du monde rural et se montrent plus sensibles aux intérêts du secteur agricole. Une anomalie démocratique alors que 80 % de la population vit en ville. Quant aux vrais représentants des usagers domestiques (associations de consommateurs et de protection de l'environnement) ils comptent pour moins de 10 % des voix dans ces instances. Une représentation exactement inverse à la part payée par ces mêmes usagers !

Plus de trente années se sont écoulées depuis la première réglementation sur les nitrates de 1975 et on ne peut pas dire que la France soit restée inactive. Programmes de lutte, contrats de rivières, circulaires ministèrielles et préfectorales, colloques sur la fertilisation raisonnée, tout y est passé. Très polluée, la Bretagne a même eu droit à un traitement de faveur. Elle a bénéficié d'un premier programme Bretagne eau pure, puis d'un deuxième, ainsi que d'un plan de développement pour une agriculture pérèenne, sans oublier le programme de maîtrise des pollutions agricoles suivi du programme de maîtrise des pollutions liées aux effluents d'élevage, mais rien n'y a fait. Malgré les 500 millions d'euros engloutis pour cette seule région, la France se retrouve aujourd'hui sous la menace de la Cour de justice européenne, accusée de ne pas avoir fait le nécessaire pour diminuer les concentrations des rivières en nitrates. "Ce n'est pas le temps qui a manqué, soupire Gilles Huet, délégué régional d'Eau er Rivières de Bretagne, l'association qui a porté plainte dès 1992. La Fance a été sanctionnée une première fois en 2001 mais a obtenu un sursis. Depuis, nous avons constamment alerté les pouvoirs publics. La nouvelle saisine de la cour de justice par la commission européenne est tout sauf une surprise. Quatre captages d'eau potables vont encore fermer pour cause de nitrates, c'est un gabgie financière considérable."

Le gouvernement a préféré encourager l'élevage intensif
Cela n'a pas empêché le gouvernement de prendre un décret surréaliste en 2005. Il permet d'augmenter le cheptel des élevages en échappant à la procédure officielle d'autorisation. Les seuils ont été relevés de 50 % pour les volailles, de 100 % pour les veaux. Les poulaillers industriels peuvent donc se multiplier sans accord du préfet, sans étude d'impact et sans contrôle de l'inspection des installations classées.
Un texte taillé sur mesure pour contenter les gros éleveurs, mais une drôle de façon de lutter contre la pollution de l'eau ! Au-delà de la Bretagne, cet échec de la lutte antinitrates vaut pour une bonne partie de la France. La preuve ? La délimination des zones vulnérables aux nitrates imposée par la directive de 1991. Une révision des secteurs concernés intervient tous les quatre ans. A chaque fois, on en rajoute. Loin des discours officiels sur une stabilisation, voire une réduction de cette pollution, la dégration s'étend. Le bassin Artois-Picardie "a vocation à être intégralement en zone vulnérable aux nitrates", souligne l'agence, la tendance sur le long terme est à la hausse.
En Loire-Bretagne, au vu des campagnes d'analyses et de l'eutrophisation du littoral, un projet d'extension des zones vulnérables a été soumis aux préfets. En Seine-Normandie, l'agence propose des ajouts de zones en Normandie et dans les Ardennes sans rien retrancher. En Adour-Garonne, les extensions proposées sont plus vastes que les secteurs déclassés. La tendance en Rhin-Meuse est globalement à la stabilisation et le bassin Rhone-Méditerranée retire certains secteurs mais prévoit une extension de zones vulnérables en Bourgogne et dans l'Ain.

Ce n'est plus un problème, c'est une catastrophe ! Les eaux souterraines, qui fournissent 60 % de l'eau potable, sont polluées et le seront encore en 2015, d'après les études menées par les agences de l'eau. Cette carte de France tirée de leurs états des lieux respectifs le démontre. Les responsables de cette dégradation ?

Les nitrates et les pesticides. Quant au coupable, il est connu et identifié par les agences, c'est l'agriculture intensive (grandes cultures et élevages). "La quasi-totalité des nappes du bassin présente un risque de non-atteinte du bon état en 2015, en raison d'un état actuel mauvais accompagné d'une tendance à l'aggravation quasi systématique, explique l'agence de l'eau Seine-Normandie. (...) Les teneurs en nitrates et pesticides dans les eaux souterraines ne cessent d'augmenter et l'abandon de captages est devenu régulier chaque année. (...) Seules les nappes peu concernées par l'agriculture intensive sont épargnées." En Adour-Garonne, "les nappes profondes sont affectées par les prélèvements excessifs mais les nappes libres (peu profondes alimentées par l'eau de pluie) par les les pollutions diffuses, surtout nitrates et pesticides." Loire-Bretagne confirme : "Nitrates et pesticides se partagent les causes d'altération. "