Propositions de l'ACME sur le projet de loi sur l'eau

Le projet de loi sur l’eau vise principalement à transposer la DCE pour atteindre un bon état écologique en 2015. De l’aveu même du ministère, la situation n’est pas brillante comme l’indique cet extrait de l’exposé des motifs (version du 26/03/04) du projet de loi sur l’eau.

« Ainsi, si notre dispositif s’est révélé assez bien adapté pour répondre à des enjeux ponctuels avec des responsabilités bien identifiables, il a montré quelques limites dès lors qu’il faut s’attaquer à des enjeux plus diffus : pollutions par les engrais et les produits phytosanitaires, qualité défaillante de l’assainissement non collectif, gestion non coordonnée des petits prélèvements… »

« Ainsi, à titre d’exemple, le sixième bilan publié par l’Institut français de l’environnement sur les données 2002 fait apparaître que des pesticides sont présents dans la majorité des 5 800 stations d’observations réparties sur le territoire national : on a retrouvé au moins une fois des substances actives recherchées dans 80 % des stations en eau de surface et 57 % en eau souterraine, avec des niveaux de contamination variables tels que les milieux aquatiques peuvent être perturbés, et les seuils de admissibles pour la production d’eau potable sans traitement spécifiques aux pesticides dépassés.

Par ailleurs, quasiment la moitié du territoire national est classé « zones vulnérables » c’est-à-dire dont la concentration des eaux en nitrates est supérieure à 40 mg/l, ou dans lesquelles des phénomènes d’eutrophisation sont constatés. L’objectif de bon état écologique des eaux n’est atteint actuellement que sur environ la moitié des points de suivi de la qualité des eaux superficielles, et des eaux côtières. »

Mais plutôt que d’en tirer les leçons et de tout remettre à plat, le projet gouvernemental souligne « les aspects positifs de la politique de l’eau » et souhaite « en conforter les grands principes ».
Rien ne va mais on continue dans la même direction, semble être la philosophie générale du projet. On le comprend bien, pour les responsables politiques, il s’agit toujours et avant tout de s’exonérer de toute responsabilité dans la gestion de l’eau : au fond, c’est sans doute ce qui caractérise la fameuse « école française de l’eau »…

• Elle considère l’accès à l’eau et à l’assainissement comme un droit humain fondamental ;
  

• Elle considère l’eau comme un bien commun public mondial, indispensable aux êtres humains et à tous les êtres vivants, ce qui implique une responsabilité collective vis à vis de toutes les populations actuelles, des générations à venir et de l’ensemble des écosystèmes ;
  

• Elle porte l’exigence de démocratiser radicalement la gestion de l’eau.
  
  
  
  

[I) La PRESERVATION DES RESSOURCES EN EAU ET DES MILIEUX

Prélèvements d'eau dans le milieu naturel

Les prélèvements d'eau dans le milieu naturel, par puisage dans les nappes et déviation d'eaux de surface, sont le fait de nombreuses industries et exploitations agricoles.

Ces prélèvements correspondent soit à une modification de l'eau prélevée, de son parcours naturel et de ses caractéristiques physiques, chimiques et biologiques (température, produits chimiques ajoutés, etc.), soit à une consommation effective.
En ce qui concerne les modifications sur l'eau prélevées; ces prélèvements modifient l'état de la ressource, accélèrent l'écoulement de l'eau vers les cours d'eau, ce qui contribue à l'aggravation des inondations. Les taxes jusque-là actuellement perçues par les agences de l'eau, destinées à "compenser" ces états de fait, sont très faibles. Il faut inciter ces consommateurs industriels à avoir d'autres pratiques plus respectueuses du cycle naturel de l'eau. En particulier, le recyclage de leurs eaux pluviales doit être privilégié, alors que leurs bâtiments présentent des surfaces de toiture souvent étendues, et qu'ils rejettent ces eaux destinées à s'infiltrer dans le sol vers les cours d'eau.

• 1-Les établissements industriels ne doivent plus rejeter d'eau pluviale des toitures par voie directe vers les cours d'eau, mais doivent les stocker et les réutiliser, en déduction des prélèvements qu'ils font dans le milieu naturel.
  

• 2-Les élévations de température tolérées ne peuvent faire l'objet de dérogation et être temporairement augmentées en cas de canicule.
  

• 3-Un programme d'évaluation des quantités prélevées, des rejets d'eau pluviale toujours effectués, des masses piscicoles réduites du fait des augmentations de température doit être réalisé. Ce programme devra aboutir à une convention nationale votée au parlement, définissant les nouveaux modes de contribution de ces établissements, et les nouvelles limitations écologiques à respecter en température, produits chimiques et qualité biologique, à l'issue des cinq ans suivant l'adoption du texte de loi.
  
  Rejet des eaux de pluie et de nappe vers un réseau d’évacuation
  

• 4-Tout nouvel aménagement doit être conçu de manière à ne rejeter ni eau pluviale ni eau de nappe qui serait pompée depuis les sous-sols, dans un réseau qui la conduirait à une station d’épuration. La construction de sous-sols dans les zones de circulation d’eau de nappe est interdite.
  

• 5-L’obtention d’une dérogation éventuelle, sur la base d’un intérêt collectif contradictoire pour le dit aménagement, sera accordée dans les instances de décision locales concernées du bassin hydrographique, sous contrôle d’un processus de démocratie directe des citoyens.
  

• 6-Si la structure aménageuse est une structure publique, elle devra, avant obtention d’une dérogation, envisager le recyclage des eaux pluviales de toiture ou de nappe, et privilégier la voie du recyclage pour approvisionner les usages locaux de l’eau. Si la structure exploitant l’aménagement n’avait pas l’utilité de cette eau, toute structure publique ou d’intérêt social du secteur serait en droit d’obtenir la distribution de l’eau recyclée à titre gracieux.
  

• 7- Si une dérogation était accordée et autorisait le rejet d’eau de nappe ou de pluie au réseau d’un nouvel aménagement, une taxation au m3 rejeté serait établie, à hauteur du coût de l’assainissement. Le paiement effectif de ces taxations devrait faire l’objet d’une publication annuelle dans le cadre du bilan budgétaire de la gestion de l’eau par la collectivité concernée, communiquée aux instances consultatives des usagers.
  

• 8-En ce qui concerne les aménagements existants, les rejets d’eau de nappe doivent faire l’objet d’un comptage. Un bilan annuel de ces rejets doit être réalisé par les collectivités locales en charge de l’assainissement. Le paiement effectif des taxations au m3, qui sont parfois en place, devra également faire l’objet d’une publication annuelle dans le cadre de la présentation budgétaire
  

• 9-Le recyclage d’eau pluviale de toiture ou d’eau de nappe doit se faire selon des dispositifs techniques déjà expérimentés dans d’autres pays, et qui donnent une eau de qualité conforme à la norme européenne « Eau de baignade » : stockage dans une citerne obscure, de forme plutôt cylindrique, hexagonale, ou octogonale, d’une hauteur suffisante pour permettre un fonctionnement « bactériologique », de fond plat. Le ou les filtres doivent être mécaniques, posés avant la citerne. Le puisage doit se faire à niveau variable par flotteur, entre un niveau de 20 cm supérieur au fond, et un niveau haut de 20 cm en-dessous de la surface. L’arrivée d’eau doit se faire par en haut, avec un procédé de ralentissement (un cône de distribution par exemple). Aucune vidange ne doit être faite pendant les 15 premières années de fonctionnement, sauf s’il y a effectivement une déficience de la qualité d’eau produite, à prouver par des tests adéquats. Le recyclage ne doit faire l’objet d’aucun ajout chimique.

Si l’exposé des motifs (version du 26/03/04) du projet de loi sur l’eau faisait référence au droit à l’eau et au droit social :
« Enfin, le fonctionnement du service public de l’eau et de l’assainissement manque encore de transparence, et l’accès à l’eau de tous n’est pas assuré partout dans des conditions équitables alors que la France en a défendu le principe dans plusieurs sommets internationaux (coupures d’eau parfois intempestives dans les logements locatifs, dispositifs d’aide sociale aux impayés jusqu’à présent défaillants...). »
Cet aspect a complètement disparu aujourd’hui :
« Par ailleurs, le fonctionnement du service public de l’eau et de l’assainissement manque encore de transparence et certains freins abusifs subsistent pour l’accès à l’eau (demandes de cautions solidaires ou de dépôts de garantie…). »
Il y a bien une référence aux « plus démunis » (exposé des motifs p6) ; le projet de loi « facilite l’accès à l’eau et à l’assainissement de tous les usagers » : mais on ne retrouve rien dans le texte qui justifie cette affirmation.

Reconnaissance formelle du droit à l’eau et à l’assainissement

• 10 (a) -l’eau pour boire, pour cuisiner/s’alimenter, pour l’hygiène (l’eau potable, l’eau « domestique » de base pour vivre, dont la quantité nécessaire indispensable a été estimée à 50 litres par jour par personne par l’Organisation Mondiale de la Santé), et
  
  (b) -l’eau pour la production agricole, industrielle et les activités tertiaires indispensables à la vie d’une communauté humaine ( l’eau pour la sécurité d’existence collective, dont la quantité nécessaire a été estimée à 1 700 m3 par personne par an tous usages confondus par l’OMS et la FAO)
  
  font partie intégrante du droit humain fondamental à l’eau, individuel et collectif. Ce droit se base sur l’accès à l’eau pour des usages humains vitaux dont personne ne peut être privé pour aucune raison que ce soit.
  
  On peut discuter du « niveau » des critères mentionnés, les 50 litres et les 1 700 m³. Certains, par exemple, trouvent le dernier chiffre plutôt excessif. On ne peut pas, en tout cas, réduire le champ du droit à l’eau à la seule eau potable. Bien entendu, cela ne signifie que ce droit peut être satisfait n’importe comment, en particulier par des pratiques « non soutenables » au plan social, écologique, économique.
  

• 11-Les consommations d’eau potable doivent faire l’objet d’un suivi annuel, et d’une publication en mairie, par type d’usager : consommation de chaque collectivité publique, consommation moyenne des usagers domestiques, privés. Des objectifs de réduction des consommations des structures publiques doivent être fixés chaque année, et des justifications fournies en cas de non atteinte de ces objectifs.
  

A) Tarification et financement

Le droit à l’eau n’appartient pas au champ du choix. Il n’est pas soumis à négociations. Il n’est pas réversible. Il est universel, indivisible, imprescriptible. Dès lors, il est de la responsabilité de la collectivité, c’est-à-dire des institutions et des responsables publics, d’assurer les conditions nécessaires (juridiques, administratives, économiques, financières, sociales…) pour garantir la concrétisation de ce droit pour tous, dans la quantité et la qualité suffisantes à la vie et à la sécurité d’existence collective selon les normes internationales- citées plus haut.

• 12-Mise en place d’une tarification unique et progressive de l’eau sur le modèle évoqué ci-dessous.
  
  Le financement public doit couvrir :
  
  a) les coûts des 50 litres d’eau potable saine, par jour et par personne, indépendamment de son revenu, son âge, sa nationalité, son sexe, sa profession.
  b) une partie des coûts liés à une utilisation de l’eau domestique, dépassant les 50 litres et correspondant à la recherche d’un bien-être individuel et familial, considérée par les autorités publiques comme étant un usage « durable ». En Wallonie et en Suède, par exemple, un habitant utilise en moyenne, respectivement, 109 et 119 litres par jour pour usages domestiques. La qualité de son niveau de vie est considérée plus que décente. Ce qui signifie que dans les pays riches on peut vivre plus que décemment avec 120 litres. Admettons que nos sociétés décident de considérer l’utilisation de 120 litres quotidiens par habitant comme un usage raisonnable, durable. Dans ce cas, on devrait appliquer à un usage d’eau entre 50 et 120 litres par jour par personne un tarif que nous proposons d’appeler « le tarif de la durabilité » quelque peu inférieur au coût réel de production. Au-delà des 120 litres jusqu’à 180/200 litres (la consommation moyenne d’un habitant de l’Europe occidentale) on entre dans le cadre d’un volume d’eau reflétant une consommation élevée, signe d’un mode de vie d’abondance. On devrait alors y appliquer « le tarif de l’intérêt individuel », à un taux progressif proportionnel à la quantité utilisée. Admettons que plus de 200 litres d’eau par jour par personne représente, aux yeux de nos société, un usage excessif, non soutenable, un gaspillage du patrimoine universel. Dans ce cas nous proposons d’appliquer « le tarif de l’interdit » selon le principe « qui pollue ne peut pas ». Si, effectivement, la société estime que plus de 200 litres constituent une atteinte réelle à la qualité de vie de l’écosystème, ni le principe « qui consomme paie », ni celui « qui pollue paie » ne sauraient être appliqués car ils ne permettent pas une gestion durable du bien eau.
  
  Pour ce qui concerne le financement public de l’eau pour la sécurité d’existence collective, il est urgent de mettre de l’ordre dans une situation marquée en France comme dans la plupart des pays riches, par une réglementation laxiste, inadéquate ; par un système de subventions, généralisé et opaque, obéissant aux intérêts corporatistes des plus forts ; et par l’absence d’une politique de gestion financière cohérente. Autrement dit, les prélèvements et l’utilisation de l’eau pour l’agriculture et l’industrie sont soit sans coût pour les utilisateurs, soit largement subventionnés.
  Les services des eaux et de l’assainissement doivent respecter et appliquer les principes fondamentaux du service public : l’égalité et la solidarité entre tous les usagers, avec la péréquation comme outil privilégié.
  

• 13-Le prix total de l’eau facturé aux usagers domestiques ne peut et ne doit pas être supérieur au prix facturé aux autres consommateurs, quels qu’ils soient : collectivités, industriels, établissements publics, etc.
  

• 14-Le prix payé par les établissements industriels et agricoles, aujourd'hui symbolique, doit augmenter de 10% par an et par m3 consommé. A terme, il faudra que les entreprises contribuent à la facture d'eau potable à la hauteur de leurs consommations lorsque leurs prélèvements ont lieu dans des réserves pouvant être utilisées pour la fourniture d'eau potable.
  

• 15-Un fonds de péréquation sera créé dans chaque agence de bassin et au niveau national entre les agences de bassin.
  
  Taxation écologique
  
  Sur les prélèvements d’eau dans le milieu naturel

• 16-Les taxes perçues par les agences de l'eau pour ces prélèvements doivent être augmentées de 10% par an à partir de l'adoption de cette loi.
  
  Sur les rejets d’eau de pluie :

• 17-En cas d’obtention d’une dérogation permettant le rejet d’eau de pluie au réseau, la structure aménageuse devra s’acquitter d’une taxe sur ces rejets au m3 (dont le comptage serait donc obligatoire), égale à la moitié du prix de l’eau potable (eau et assainissement) pratiqué dans la zone. Les instances locales en charge du contrôle de la gestion de l’eau doivent publier annuellement les preuves de l’acquittement de ces taxes aux collectivités locales en charge de l’assainissement.
  
  Sur les rejets d’eau de nappe dans les aménagements existants

• 18-Une taxation de ces rejets pourra être prévue par les instances de décision dans lesquelles siègent les consommateurs d’eau potable, jusqu’à une hauteur équivalente à celle prévue pour les aménagements neufs (la moitié du coût global de l’eau potable).
  

• 19-La perception effective des taxes éventuellement payées pour rejet d’eau pluviale ou de nappe doit être vérifiable annuellement par les représentations des usagers dans les structures décisionnaires dans lesquelles ils siègent.
  

• 20-Un « fonds spécial pour recyclage des eaux propres » sera approvisionné par ces taxes, et permettra de financer à hauteur de 50% les installations de recyclage, sur un programme de 10 ans. La visibilité de la gestion de ce fonds sera assurée dans les mêmes conditions que celle des taxations, c’est-à-dire que ses résultats seront publiés du contrôle des organes de décisions de la gestion de l’eau et de l’assainissement par les usagers de l’eau et de l’assainissement.
  
  Coopération internationale
  
  En France, une loi récente permet aux collectivités territoriales, aux syndicats mixtes et aux agences de l’eau d’utiliser jusqu’à 1% des ressources provenant des usagers de l’eau pour financer des actions de coopération internationale.
  

• 21-Lorsqu’en application de la loi du 9 janvier 2005 un service public de l’eau décide de financer un projet de coopération et de solidarité, celui-ci doit avoir été validé avec les représentants des consommateurs des pays concernés et faire l’objet d’une concertation préalable au sein de la Commission Consultative des Services Publics Locaux.
  

• 22-Ce dispositif sera complété par un prélèvement du même ordre sur chaque bouteille d’eau minérale et de source dans le commerce.
  Les dirigeants du business de ce secteur prétendent que le niveau d’imposition sur leurs eaux aurait atteint des taux insupportables. Les faits montrent une toute autre réalité : les taux de profit net du secteur demeurent parmi les plus « intéressants » du domaine des boissons et de l’alimentation, ce qui explique l’effervescence permanente, mêmes ces dernières années, de la part des grandes entreprises privées qui dominent le secteur (Nestlé, Danone et Coca Cola, Pepsi Cola..), à investir partout dans le monde dans « l’or bleu » en bouteille. En outre, disent-ils, le business de l’eau minérale rapporte des entrées importantes aux pouvoirs publics par la TVA. Il s’agit d’arguments spécieux car ils oublient de mentionner les coûts, considérables, à charge des pouvoirs publics, du recyclage des bouteilles en plastique et des dégâts à l’environnement provoqués par le transport quotidien sur route, de plus en plus massif, de quantités énormes de bouteilles d’eau minérale des autres régions, ou d’autres pays…
  

• 23-Ce dispositif sera complété par un prélèvement du même ordre sur les eaux utilisées par l’industrie.
  

• 24-Ces prélèvements seront rassemblés dans un « Fonds européen pour le droit à l’eau » dont les membres devront être des fondations, organisations et institutions fortement impliquées sur le terrain dans le domaine des droits humains et sociaux, la lutte contre la pauvreté, la coopération et le développement durable et, surtout, la promotion et la sauvegarde des biens communs. Le Fonds européen pour le droit à l’eau aura la tâche de fournir, au-delà de l’assistance en matière de questions financières et économiques, les services et les ressources à court terme dans le domaine de l’eau et des autres services publics de proximité.
  
  Provisions de renouvellement et travaux
  
  L’article 29 du projet de loi sur l’eau répond en partie à l’action menée notamment par l’ACME, qui avait conduit à une demande de création d’une commission d’enquête relative au rôle de l’entreprise Vivendi Environnement sur l’utilisation des provisions versées par les communes en vue de l’entretien et de la rénovation des réseaux de distribution d’eau. On ne peut que s’en féliciter !
  « Art. L. 2224-11-3. - Lorsque le contrat de délégation d'un service public de distribution d'eau ou de l'assainissement met à la charge du délégataire des renouvellements et des grosses réparations à caractère patrimonial, un programme prévisionnel de travaux est annexé au contrat.
  « A la fin du contrat, le délégataire établit un rapport rappelant les travaux effectués. Sans préjudice de l'application des sanctions prévues par le contrat, le délégataire verse au budget de l’eau et de l’assainissement du délégant une somme correspondant au montant des travaux
  stipulés au programme mentionné au neuvième alinéa et non exécutés, augmenté des intérêts au taux légal en vigueur calculés entre la date prévisionnelle d’achèvement des travaux et celle du remboursement. »
  Cependant il introduit le distinguo établi par Henri Proglio (PDG de Veolia) entre renouvellement patrimonial et renouvellement fonctionnel et qui permettrait de continuer au moins en partie les pratiques actuelles sous couvert de renouvellement fonctionnel. Pour éviter la poursuite de pratiques très largement dénoncées il convient donc de rédiger l’article ainsi :
  

• 25- Lorsque le contrat de délégation d'un service public de distribution d'eau ou de l'assainissement met à la charge du délégataire des renouvellements et des grosses réparations, un programme prévisionnel de travaux est annexé au contrat.
  
  Une autre source d’opacité provient des travaux exclusifs que le délégataire confie le plus souvent à une de ses filiales sans appel d’offres quelque soit le montant.
  26- Les travaux exclusifs réalisés par le délégataire doivent faire l’objet d’une procédure publique d’appel d’offres.
  
  
  B) Démocratiser radicalement la gestion de l’eau
  
  Un des objectifs de la DCE que le projet de loi est censé transposer dans notre législation nationale est la participation du public, même si cela ne va pas au delà de l’information et de la consultation (article 14). Pourtant on ne retrouve aucune disposition dans ce sens dans le projet de loi sur l’eau !
  
  Haut-Conseil du secteur de l'eau et de l'assainissement
  
  Compte tenu de la singularité française, qui voit 85% de l'adduction d'eau potable et près de 55% de l'assainissement délégués par les collectivités à trois entreprises transnationales dont les pratiques, dénoncées depuis des décennies, occasionnent un grave préjudice aux usagers du service public de l'eau,
  

• 27-il est institué un Haut-Conseil du secteur de l'eau et de l'assainissement.
  Cette autorité de contrôle et de régulation, dont la composition et le budget sont votés par le Parlement, dispose de pouvoirs extrêmement étendus. Il pourra notamment procéder, à la requête d'un usager, à un contrôle exhaustif d'un contrat de délégation de service public. Il ne pourra pas se voir opposer le secret industriel et commercial par les entreprises délégataires. Tout manquement constaté aux dispositions législatives et réglementaires en vigueur entraînera l'annulation immédiate du contrat concerné, avec application éventuelle d'amendes relatives aux errements constatés, et l'organisation dans les six mois d'un nouvel appel d'offres. Le Haut-Conseil intervient par ailleurs en qualité de conseil et d'expert auprès de toute collectivité qui en fera la demande. Le bilan de ses travaux est présenté chaque année au Parlement avant d'être rendu public.
  
  
  Information des usagers
  

• 28-Les novations contenues dans l'actuel projet de loi sur l'eau, découlant notamment de la mise en oeuvre de la DCE, devront être soumises à l'appréciation de conférences de citoyens décentralisées, organisées par des organismes n'ayant aucune part dans la politique de l'eau, telles les Chambres régionales des comptes, les associations de défense de l'environnement et les associations de consommateurs, tout au long du processus d'élaboration des futurs SDAGE. L'ensemble de ces contributions seront portées à l'appréciation du Parlement, notamment dans le cadre de la mise en oeuvre dès 2006 de la Loi organique sur les lois de finances (LOLF).
  

• 29-Le rapport annuel sur la qualité et le prix de l'eau et de l'assainissement doit comporter les éléments de transparence contenus dans le rapport de l'Assemblée Nationale d'Yves Tavernier du 22 mai 2001 (marge bénéficiaire, salaires du personnel, produit financier…)
  
  Participation des usagers
  
  Aux fins de mettre un terme au déficit démocratique criant qui affecte toutes les instances de décision et de concertation dédiées à la gestion de l'eau, il est engagé une profonde réforme de leur constitution.
  

• 30-Les différents acteurs concernés y seront représentés proportionnellement à leur contribution financière à la politique de l'eau.
  

• 31-Les particuliers usagers de l’eau seront représentés dans toutes les instances de décision qui concernent l’eau, l’eau potable et l’assainissement, que leur échelon national, régional, départemental, local, et quel que soit leur domaine de compétence, y compris si ces instances sont des organes de décision inclus dans des structures non spécifiquement dédiées à l’eau (domaine sanitaire, technique de manière plus générale, financier, etc.) La représentation des usagers sera toujours supérieure à la majorité des présents.
  32-Les entreprises chargées d’une délégation de l’eau ne doivent sous aucun prétexte être décisionnaires dans ces structures. Elles ne peuvent y participer qu’à titre purement consultatif.
  Plusieurs mécanismes, maintes fois dénoncés, enferment les élus locaux dans un véritable étau politique dont il convient de les libérer pour une saine gestion de l’eau et une bonne santé de la démocratie. Il s’agit donc de limiter la durée des contrats de délégation et de la caler sur le temps politique pour permettre aux citoyens d’exercer une influence sur les choix de gestion. Il s’agit de limiter le nombre de contrats de délégation de service public d’une même société privée dans une même ville. Il s’agit de supprimer toute possibilité d’équilibrer le budget général de la commune via un transfert d’argent du budget annexe de l’eau.
  

• 33-La durée totale d'un contrat de délégation de service public ne peut pas excéder 9 ans avec possibilité de négocier un avenant chaque 3 ans.
  

• 34-Une même société privée ne peut pas posséder plus d'un contrat de délégation de service public dans une même ville
  

• 35-Suppression de la redevance d'occupation du domaine public
  
  Protection du consommateur
  

• 36-Les locations de compteurs ne peuvent faire l’objet d’un prélèvement financier inclus dans la facture au-delà du prix d’acquisition de celui-ci. Les frais d’entretien sont supprimés.
  
  
  

VIE PUBIQUE

SENAT LE TEXTE DU PROJET DE LOI

LE JOURNAL DE L'ENVIRONNEMENT

rédigé le 30 MARS 2005