Un article de Que choisir avril 2013 : Qualité de l'eau : les nitrates sont toujours là

Une amende de 28 millions d'euros et une astreinte de 117 882 € par jour, c'était la sanction réclamée contre la France, en 2007, pour application insuffisante de la directive nitrates. On y avait échappé de justesse. Cette fois, des pénalités pourraient s'élever à 60 millions d'euros et plus de 150 000 € par jour, une ardoise qui serait réglée par les contribuables !
La commission Européenne accuse en effet la France de ne pas avoir pris des mesures efficaces pour lutter contre la pollution des eaux par les nitrates».

Début de 2012, elle l'a assignée devant la Cour de justice européenne.

Premier reproche, certaines parties du territoire polluées par les nitrates ne sont pas classées en zone vulnérable, ces périmètres ou les teneurs sont trop importantes.

Second reproche, les programmes d'action qu'on y applique pour réduire cette pollution se révèlent incomplets et inefficaces, ils présentent moult lacunes, les périodes d'interdiction d'épandage sont inappropriées, les restrictions d'épandage insuffisantes.

Pour éviter à la France une lourde condamnation, et malgré la vive opposition du monde agricole, les ministères de l'Agriculture et de l'Écologie ont donc engagé la révision des zones vulnérables. Il s'agit de la cinquième depuis l'entrée en vigueur de la directive nitrates en 1991. Âprement négocié durant l'automne par les représentants des chambres d'agriculture, le nouveau périmètre des zones vulnérables est paru.

Une fois encore, le constat est accablant : la pollution par les nitrates gagne du terrain. De 215 000 km² en 2001 puis de 244 000 km² en 2007, le territoire classé en zone vulnérable est passé à 256 000 km². 15 000 communes s'y trouvaient en 2009, 18 000 en 2007, 19 000 aujourd'hui. C'est néanmoins le résultat d'un compromis. "En Loire-Bretagne, nous avons eu un an de discussions et de négociations très tendues, témoigne Bernard Rousseau, membre du comité de bassin et responsable des politiques "eau" à France Nature Environnement. À l'arrivée, on classe 10 % de communes supplémentaires en zone vulnérable mais le projet initial en prévoyait 20 % de plus, le lobby agricole a gagné. On a fait un compromis sur l'eutrophisation marine à partir de la Loire, du saupoudrage, de la dentelle, alors que la Commission Européenne reprochait déjà un morcellement excessif de la zone vulnérable. L'extension s'est faite à minima, ce qui arrange aussi une partie des autorités. Car reconnaître que la zone vulnérable augmente, c'est admettre l'échec des politiques menées. »

Les faits sont têtus. Du côté des nappes souterraines, il est question « de stabilisation » dans le meilleur des cas, et les évaluations relèvent surtout « une augmentation continue et régulière des teneur en nitrates ». Pour les rivières, le rapport 2012 du ministère de l'Écologie sur la qualité de l'eau note « une diminution des concentrations en nitrates des cours d'eau dans l'Ouest, notamment en Bretagne, malgré des teneurs restant élevées, alors que l'augmentation de la concentration en nitrates se poursuit dans les autres régions ».

Cette aggravation s'observe notamment dans les zones de culture céréalière intensive. Depuis plus de 20 ans, la France est censée lutter contre les pollutions agricoles pour répondre aux exigences de la directive nitrates, sans résultat tangible sur la qualité de l'eau. Pourtant, quatre programmes d'actions successifs ont été imposés à la profession en zone vulnérable, avec à chaque fois un renforcement des contraintes à respecter. Sur le papier, d'ailleurs, tout semble parfait. L'exploitant établit un plan de fertilisation calé sur les besoins des cultures, il enregistre les apports effectués, respecte les périodes d'interdiction d'épandage, limite les apports d'effluents d'élevage à 170 kg d'azote par hectare, restreint l'épandage à proximité des cours d'eau et sur les terrains en pente. Il assure la couverture hivernale des sols afin de piéger les nitrates, il implante une bande enherbée ou boisée sur 5 mètres de large le long des cours d'eau.

Mais, dans la pratique, chaque département a décliné le programme d'action à sa façon et, en général, seules les mesures déclaratives ou peu contraignantes ont été retenues. « On empile les programmes d'action, ils sont devenus une espèce de mille-feuille réglementaire, analyse Gilles Huet, délégué général d'Eau et Rivières de Bretagne, l'association la plus engagée dans le combat anti-nitrates depuis les années 90. On multiplie les formalités administratives, on impose la tenue de bilans, mais on ne modifie pas vraiment les pratiques agricoles. D'ailleurs, on prépare le cinquième programme d'action, c'est la preuve de l'échec des précédents. »

Un échec qui s'explique. Dans son récent rapport sur l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (Onema), la Cour des Comptes juge « la pression de contrôle insuffisante pour faire diminuer ce type de pollution » et souligne que « dans les zones les plus sensibles, 1 % seulement des exploitations d'un département font l'objet d'un contrôle, un taux à comparer avec ceux des stations d'épuration (20 %) ou des barrages (100 %) ».

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De son côté, la Commission européenne n'est pas dupe. Dans une mise en demeure adressée à la France dès 2009, elle conteste les périodes d'interdiction d'épandage trop courtes, les multiples dérogations, les capacités de stockage des effluents d'élevage insuffisantes, l'absence de contrôle de la fertilisation, les normes de rejets d'azote par animal sous-évaluées, les conditions d'épandage laxistes.

Pour se mettre en conformité le gouvernement a publié un décret et un arrêté nitrates fin 2011. Mais cette nouvelle réglementation relève les plafonds d'épandage de lisier au lieu de les abaisser et pénalise les vaches laitières à l'herbe, un type d'exploitation pourtant plus environnementale que la stabulation. Elle vient s'ajouter au relèvement des seuils d'autorisation pour les élevages intensifs, à la suppression des enquêtes publiques en cas d'agrandissement de regroupement d'installations, un ensemble de mesures guère compatibles avec une lutte efficace contre la pollution de l'eau par les nitrates.

« L'État français est schizophrène, commente Gilles Huet. D'un côté il tente de sortir d'un contentieux européen, de l'autre il cède aux pressions du syndicat agricole majoritaire. » Mais ces concessions n'ont pas suffi à la FNSEA. Le principal syndicat agricole a déposé des recours contre « l'extension abusive des zones vulnérables » en Loire-Bretagne, Rhône-Méditerranée-Corse, Seine-Maritime, Rhin-Meuse, Artois Picardie, et Adour-Garonne. « Le nouveau zonage repose sur des arguments scientifiques insuffisamment fondés et sur un manque de concertation notoire, argue-t-il, ce classement engendre d'importantes conséquences tant en termes économiques qu'en termes de lourdeurs administratives pour les exploitants agricoles français. »

À la Confédération paysanne, en revanche, il n'est pas question de contester les zones vulnérables. " Elles sont fonction de l'état de la ressource en eau », admet Jacques Pasquier, responsable du dossier eau". Mais le cinquième programme d'actions, qui doit entrer en vigueur le 1er septembre prochain, passe mal.

« Tout le monde reconnaît l'intérêt des systèmes herbagers et on n'en parle même en Bretagne pour restaurer la qualité de l'eau, mais les éleveurs qui travaillent en système herbager avec des vaches laitières au pâturage une grande partie de l'année sont pénalisés alors que l'élevage intensif en stabulation est favorisé, c'est absurde. Et il y a nettement plus de contraintes sur l'élevage que sur les grandes cultures, ça s'explique par l'obsession de la Bretagne qui a été la première région polluée et qui subit les marées vertes, mais c'est aberrant. La pollution nitrate provient beaucoup des grandes cultures. »

Et pourtant, elles sont moins taxées ; les Agences de l'eau prélèvent une redevance sur les élevages, mais aucune sur les nitrates provenant des engrais minéraux utilisés en grande cultures, comme si les céréaliers pouvaient polluer tranquillement. Un message désastreux, pas vraiment en phase avec l'obligation de lutter contre les nitrates d'origine agricole.

On attend désormais la sentence européenne, tant sur la révision des zones vulnérables que sur la pertinence des mesures prises. Pour les consommateurs,l'enjeu est de taille, ils subissent déjà la double peine en finançant d'un côté des aides communautaires versées aux exploitations agricoles responsables de cette pollution via leurs impôts, puis en payant pour la dépollution de l'eau contaminée via leurs factures d'eau. Il ne manque plus que les possibles pénalités financières pour compléter l'injustice...

Accuser l'agriculture dans son ensemble de polluer l'eau par les nitrates serait un contresens. Tous les rapports pointent les mêmes responsabilités.

Les coupables, ce sont surtout les grandes cultures et les élevage hors-sol de porcs, de volailles, situés à plus de trois quarts en zone vulnérable, puis, dans une moindre mesure, les bovins élevés pour le lait, comme le souligne le dernier bilan de la mise en oeuvre de la directive nitrates, publié cet automne.

Sur 2010, la surface agricole utile hexagonale couvre 27 millions d'hectares, dont 15 millions placés en zone vulnérable, soit 56 %. Or les grande cultures se trouvent à 80 % en zone vulnérable, les élevages de porcs et volailles à 73 %, les bovins lait à 54 %.

À l'inverse, les exploitations de bovins viande n'y sont qu'à 24 %, elles sont majoritairement implantées en zone vulnérable, à 76 %, de même que les autres herbivores à 68 %, la viticulture à 66 %, les vergers à 62 %. 71 % des surfaces en prairies permanentes sont aussi en zone vulnérable.

En cause, les méthodes de production agricole intensives qui se traduisent, selon une note du ministère de l'Écologie sur l'évaluation des programmes d'action, « par une utilisation accrue des engrais chimiques » en grandes cultures, et, en élevages, par une concentration du cheptel sur des étendues réduites ».

Les grandes cultures intensives et l'élevage hors sol étant les principaux pollueurs, les zones vulnérables couvrent surtout les plaines céréalières du Bassin parisien et de Poitou-Charentes, la Bretagne pour sa concentration d'élevages intensifs hors sol, les zones de grandes cultures et polyculture avec élevages de bovins intensifs de Normandie et du Sud-Ouest.

Dans le sombre tableau d'une pollution qui continue à augmenter, il y a tout de même un point plutôt positif. Quelques zones d'élevage qui étaient classées en zone vulnérable en sont sorties en 2012. En Adour-Garonne le nombre d'élevages concernés diminue de 15 % soit 467 communes qui quittent le périmètre, tandis que l'extension porte sur les zones céréalières avec le classement des 490 nouvelles communes. On peut y voir une preuve de l'efficacité des mesures concernant la mise aux normes des exploitations avec le stockage des effluents d'élevage. Néanmoins ces sorties de zone vulnérable restent très rares et concernent seulement 617 communes sur l'ensemble du territoire.